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杜珉:棉花市场化改革与宏观调控政策绩效分析

2009年06月17日 11:02     作者:${truename} 0 收藏

农业部农村经济研究中心 杜珉

我国棉花市场化改革始于上世纪末本世纪初。按照国务院有关文件精神,改革的指导思想和目标是"逐步建立起在国家宏观调控下,主要依靠市场机制实现棉花资源合理配置的新体制" ,分析其意义有二,一是确立市场机制是配置棉花资源的基本方式,具体为"完善棉花价格形成机制,拓宽棉花经营渠道,转换棉花企业经营机制,降低流通费用,建立新型的产销关系" ;二是强调了国家宏观调控在改革过程中的重要地位,指出国家宏观调控采取进出口和储备两个手段,目的是"调节棉花的供求关系和价格水平,稳定国内棉花市场"等。负责国家宏观调控的部门是国家计委(即发展和改革委员会),由其会同经贸委(现已撤销)、财政部、外经贸部(商务部)等部门,根据国内外棉花市场情况,在棉花年度初期,提出储备棉出入库及进出口年度调控计划及相关建议,经批准后,根据市场变化及时灵活地组织调控。回顾总结10年来棉花市场化改革发展历程与现状,与市场机制调节所产生的效果相比,国家宏观调控在改革中发挥的功能和作用值得业内深思。

1.棉花市场化改革的成效及判断

1.1多元化市场经营主体与混乱的市场秩序共生

多元化经营主体、渠道和资金形成。棉花市场化改革后,生产者农户、加工流通企业和纺织企业作为独立的市场经济主体,以各种所有制方式,或个人、或集体、或股份制、或合作制、或股份合作制或国有共同参与棉花市场的经营活动;棉花市场的流通渠道除供销社棉麻公司和农业部门下属的良种棉繁育农场外,经过地方政府资格认定的纺织企业、棉花经营加工集体、个体经营者均进入棉花流通经营行列。随着市场主体多元化,流入市场经营资金也呈现多种成分,除原有的农业发展银行的政策贷款以外,商业资本、民间资本大量注入市场,而且随着市场化程度的提高注入的资金量也在加大。每年约一半左右的收购资金来自民间和商业资本。

棉花市场发育的同时,市场流通秩序混乱。一是加工能力过剩。随着棉花市场、经营和价格的放开,棉花流通加工企业自由发展,遍地开花。据全国供销合作总社估计统计,截止到2007年,全国棉花经营、加工企业在10000-12000家,收购加工能力达到3000多万吨。二是收购秩序混乱,皮棉质量下降。由于加工能力严重过剩,在资源紧缺时收购加工企业争抢哄抬,混等混级收购,加工质量下降;消费市场疲软时,收购加工企业压级压价,农户收益受损。据2007年农业部农村经济研究中心河南调查,以长期生产优质棉花的河南省,连续几年加工不出三级以上的皮棉。

1.2纺织消费扩张与棉花生产波动并存

棉花流通体制改革不久我国加入WTO,之后纺织业迎来了前所未有的发展机遇。一是棉纺织业生产能力进一步增强,据国家统计局数据,2007年全国规模以上企业10089家。2002-2007年国内纺纱量每年以18%的速度递增。2008年在人民币汇率不断调整,世纪金融危机等不利因素的影响下,全国社会纺纱量还达到2148.9万吨,棉布产量287.9亿米,分别比改革初期的1999年增加了1582万吨和169.4亿米,增幅分别达到279.1%和 143%%。二是随着纺织业发展,纱布产量增长,国内棉花消费量迅速增加,据国家统计局数据测算,2005年后每年纺纱折合用棉量均在1000万吨以上。

与国内纺织消费持续增长不够协调的是,棉花生产并非持续发展。尽管期间我国棉花产量曾经在2004、2006和2007年三次创造历史辉煌,棉花单产达到过92公斤/亩的水平,但生产波动一直较大,且波动周期缩短,频率加快。据国家统计局有关数据,1999-2008年,棉花种植面积年际间波动幅度超出两位数的有6次,其中1999年同比下跌幅度16.46%,2003年同比上涨22.14%,波动幅度最小的2008年为-2.8%;同期,产量波动幅度超出两位数的也达到6次,其中,跌幅最大的1999年为14.9%,涨幅最大的2006年为 31.6%。作为农产品,棉花生产波动有受自然因素的影响,但主要是市场因素所致。

1.3市场价格跌宕起伏,农户植棉收入总体下降

棉花购销市场放开后,棉花价格不再由国家统一规定,由参与交易的三个经济主体在市场交易中反复的磨合实现。棉花价格的高低随着供求关系发生变化,当棉花市场供大于求时棉花价格下跌;当市场需求旺盛,供给不足时,价格上升。我国加入WTO以后,国内棉花价格不仅随国内棉花供求关系波动,而且受国际棉花价格的影响。

1999—2008年的10年间国内棉花价格跌宕起伏。据有关数据分析,全国棉花平均收购价格的同比波动幅度超过10%有9年,超过20%有7年,超过30%的有3年。其中2003年棉花收购价格同比波动幅度达到了 56%以上,是我国历史上少有的现象。同期,国内棉花销售价格,在几年间也呈现了相同波动趋势,10年间的波动幅度超过10%有5年,超过30%的有3 年,其中2003年棉花销售价格波动幅度达到了48%。

研究证明,国内棉花价格直接影响农户植棉收入,而农户植棉收入决定其棉花生产积极性。2002-2008年,农户植棉每亩利润分别为211.3元/亩、461.3元/亩、223.4元/亩、 331.4元/亩、335.7元/亩、387.9元/亩和141.6/亩,年际间的波动幅度分别达到309.6%、118.3%、-51.6、48.6%、1.3%、15.5%和-63.5%。农户植棉收入不稳或下跌,除了农资上升导致成本增加因素以外,大部分年份是由于价格不稳或下降所致。2008年虽然棉花单产提高,从上年亩产85公斤增加到89公斤,但是由于植棉成本上涨,棉花价格下跌,绝大多数农户植棉处于亏损状态。如果说2004年农户平均植棉收益同比下降51.6%,导致2005年棉花种植面积下降11.0%还有些偶然,2008年农户植棉收益同比下降63.5%,2009年尽管国家在棉花播种前出台了良种补贴普惠制积极政策,棉花种植面积仍然下降1100多万亩,下降幅度达到12%以上,这种下降就应该在必然之中。

1.4判断结论与思考:

市场化运行中的矛盾日益显现。我国棉花市场化改革以来,特别是加入世界贸易组织(WTO)后,国内棉花产业进入空前发展时期,这个时期暴露出的问题是多方面的,由于我国棉花种植区域基本位于经济发展相对落后的中西部地区,农户植棉收入不稳,比较收益下降的问题反映的尤为突出。一些问题是在市场化改革中可以逐步加以规范解决,有些则必须依靠国家宏观调控解决,而又没有得以解决的。

棉花供求矛盾10年经过一个周期回到了原点,库存大量挤压 ——国内产不足需、供求矛盾突出——库存积压。改革从国内库存400多万吨起,经过10年后又回到了国内库存挤压400多万吨,如果说改革初期的库存大量积压,是由于计划经济所带来的弊端所致,而这次的库存积压是何因所致,我们能不能寻找一个自圆其说的理由。

2.市场化改革后国家宏观调控政策绩效评估

按照棉花市场化改革初期有关政策设计,国家宏观调控手段主要表现在两个方面:一是通过国家专项储备对市场进行调节,在棉花供大于求时吸储棉花,在棉花供不应求时抛售棉花,以此调节棉花价格,稳定棉花市场;二是通过进出口贸易手段,利用国际市场棉花资源调节国内市场供需。回顾棉花市场化改革以来进出口政策和国家储备政策的绩效与调控目标存在较大差距。

2.1进出口调控政策绩效分析

(1)政策背景及内容。棉花市场化改革不久,我国加入WTO,迎来了国内纺织业的飞速发展,也迎来了国内生产难以满足飞速发展的纺织需求的市场形势,在这种情况下利用国际资源来弥补国内需求成了国家宏观调控的首选措施。

利用进出口手段调整国内市场余缺是我国一贯贸易政策。加入世界贸易组织后,按照我国入世谈判与承诺,我国棉花采取关税配额管理与关税减让,一是承诺棉花实施关税配额管理,并实行关税减让。将原来棉花进口关税的3% 降低到1%。对配额外进口棉花部分根据农业协议也相应予以减让和约束;二是逐年扩大配额内棉花准入量。以2000年我国棉花进口配额为74.3万吨为基准,之后以每年3.8万吨的幅度增长,至2004年达到89.4万吨。三是对配额内进口棉花实行比例分配,其中33%分配给国营贸易企业经营,67%分配给非国营贸易企业经营。四是,自2005年5月起,配额外增发部分征收滑准税。税率滑动范围为5%—40% 。具体税率的确定原则为:当进口棉花完税价格高于目标价格时,暂定优惠关税税率为5%;当进口棉花完税价格低于目标价格时,关税税率按照一定的计算公式和不高于40%税率征收。

(2)政策目标棉花进出口政策的主要目标,通过进口其它国家的棉花资源满足我国棉花飞速发展的纺织工业需求,解决我国棉花生产不足的问题,调整国内棉花价格,达到国内棉花市场供求平衡。

(3)进出口政策调控绩效分析满足国内企业纺织迅速扩张的用棉需求。1998—2008年,我国共进口棉花1386.7万吨,占同期我国棉花产量的23.9%,占消费总量的16.4%,其中进口量最大的2006年,全年进口棉花364万吨,占当年国内生产总量的48.5%,占国内消费量的31.7%。从纺织业在国民经济发展地位,纺织品出口创汇大户等方面出发,大量进口棉花发挥了其积极影响。入世后第二年开始,我国每年配额使用率均高于配额数量,最高的2006 年达到了407.2%。

改变了国内棉花价格走势。按照经济学一般平衡理论和市场价格理论,伴随国内巨大需求市场,棉花需求增加,棉花价格理应上涨。但由于国家大量增发进口配额,大量进口棉花,改变了国内棉花供给量,价格走势随之改变。特别是在2004和2006两年的棉花收获季节,在国内市场供不应求的情况下,收购和销售价格双双下跌。其主要原因是由于进口棉数量巨大,据国家海关统计2004和2006两年,我国分别进口棉花190万吨和364万吨。由于国内棉花供给量的增加,国内棉花价格下跌。

由于国内价格下跌或低迷,使得棉农收益减少。而农户植棉收益下降,植棉积极性受挫,进而影响下一年棉花生产,如此又为新年度的棉花市场供求缺口埋下隐患。

进口棉直接替代了国内棉花价值,减少农户植棉就业。以2002-2006年国内平均收购价格10957元/吨,每吨平均收益2712元计算,由于进口棉花的替代,我国农户直接减少收益239.9亿元;以同期我国棉花单产水平74公斤/亩和每年每亩棉花占用0.62个劳动力折合计算,由于棉花进口减少劳动力就业2200多万个。

2.2棉花储备政策绩效评价

(1)政策背景

2008年棉花生产期间,受国际石油价格上涨影响,国内农资价格持续上升,植棉成本大幅度增加。根据国家发改委"粮食化肥价格周报"统计,2008年4月中旬,主产区农调户平均每50公斤,国产尿素、国产磷酸二铵,进口磷酸二铵分别比2007年平均水平增加了23元、94元和100元。农膜、农药、棉种、人工费用,合计每亩增加约150元,同比增幅为 17.23%。 12月底,国家棉花产业技术体系产业经济研究室依托农业部农村固定观察点办公室,对全国10个产棉省(自治区)、46个棉花主产县近1000个植棉农户调查,由于农资价格的大幅上涨,植棉现金成本增加12.4%。植棉物质成本构成中,化肥为175.4元/亩,占物质投入的45.2%,同比增长22.5%。

在棉花收获期间,全球金融危机向实体经济的蔓延扩张,市场对全球经济衰退的恐惧日益加剧,纺织品服装出口下降,国内棉花市场销售不畅,企业收购风险加大,收购信心不足,价格低迷,棉花收购市场空前冷清,棉农收入大幅下降。2008年棉花上市以后,收购价格从新棉上市的2.8元/斤,下降到 12月份的2.3元/斤,降幅为17.9%。据调查,在棉花收购旺季的11-12月,黄河和长江流域的许多棉区,籽棉价格跌破了2元/斤,比新棉上市初期下跌了30%以上。虽然10月中下旬以后,国家连续3次出台棉花收储政策,但棉花价格传到影响较慢,截止到2009年2月底,全国3级籽棉收购平均价为 2.35元/斤,同比下降22.95%。在以上背景下,国家先后三次出台棉花收储政策

(2)政策内容及目标

2008 年10-12月,国家三次出台棉花售出政策。10月16日,国家决定公开收储本年度生产的部分新疆棉,收储数量为22万吨,收储标准级(328级)每吨按照12600元作为最高到库价格,其他等级棉花的收储价格按照3%的品级差率、1%的长度差率计算。10月29日,国家第二次启动收储措施,在已经收储新疆棉花22万吨的基础上,继续以每吨12600元/吨收储100万吨,并开始收储一部分内地棉花。12月中旬国家第三次出台棉花收储政策,收储棉花150 万吨,价格12600元。三个棉花收储计划,供给收储棉花272万吨。

收储政策目标,一是托市,稳定开始的下跌棉花市场价格,保护棉农的植棉收益;二是稳定棉花生产,给下年农户植棉以信心;三是配合棉花质量检验体制改革,强制性推行仪器化大包逐包检验。

(3)储备政策调控绩效分析

客观分析国家收储宏观调控政策,从配合配合棉花质量检验体制改革,强制性推行仪器化大包逐包检验的效果显著的,据棉区调查以往对国家推行400型大包棉花持观望或消极的企业积极加入改革。

对托市、稳定棉花价格和农户植棉收益作用甚微。一是收储对象是棉花流通加工企业,且限于参加质检改革的400型大包棉花的企业,在我国棉花加工企业和农户不是经济利益的共同体,加工后的棉花所有权发生改变,因而收储政策直接受益者是实现收储交易的企业不是农户。二是收储政策出台时间在棉花收获以后,特别是收储量较大的150万吨在12月底出台,价格经过传导时间,产导致农户,特别是一些小农户,籽棉出售旺季已过,因而对农户植棉收益没有影响非常有限。另外政策分三次出台,带有较大临时和仓促性。三是,国家收储价格没有起到托市的作用。按照收储12600元/ 吨的价格,折合籽棉价格为2.65-2.75元/斤,实际农户拿到的价格远远低于这个水平,据中国棉花信息网中国棉花收购价格指数,中国棉花网国家棉花收购价格指数,自2008年10月中旬至2009年2月底,全国棉花平均收购价格一直维持在2.40元/斤以下,比国家售出价格低11.1%;其中2008 年11月上旬-2009年2月中旬维持在2.30元/斤以下,在12月下旬跌破过2.20元/斤,分别比国家收储价格低14.8%和18.5%。据农业部农村经济研究中心农村发展室2008年11月湖北调查,当地的收购价格仅有2.00/斤,比国家售出价格低35%。

2.3宏观调控绩效问题成因

(1)调控目标存在缺失

国家棉花产业宏观调控目标是政府对棉花产业进行调解、引导和控制所要达到的基本目的。这个调控应该反映政府干预棉花产业的指导思想和基本意图,规定着政府设计棉业政策的基调,也是宏观调控政策体系的核心。棉花是原料性农产品,我国是棉花生产和消费大国,国家对棉花的宏观调控目标,一是总量平衡目标;二是抵御风险目标,三是棉农收益目标。由于棉花作为自然再生产和经济再生产的产品,棉花生产不仅承受自然风险,同时承担市场风险,基于我国棉花生产特点与现状,国家宏观调控必须考虑棉农的收入目标和抵御风险目标。因为植棉收入决定棉花生产的积极性,决定棉花的种植面积和植棉的数量和质量的投入,决定着棉花供求平衡目标的实现与否。

回顾分析市场化改革以来国家宏观调控政策及其绩效,不管是进出口政策,还是收储政策,究其政策目标设定分析,仍然主要集中在棉花供求总量平衡方面。国家收储政策虽然提出了稳定棉花价格和植棉收入,但从政策出台的时间,政策实施手段,以及调控效果分析,稳定农户收入仍不能算是收储政策的目标。而抵御生产风险的目标在以往的调控政策中则没有涉及。

(2)调控缺乏真实、客观权威于一体的信息数据

政府信息数出多门、源头混乱。按照国务院政府职能安排,我国涉棉政府管理部门近10个,每个部门均有其信息渠道,每年定期或不定期根据其掌握的信息资源作为本部门决策参考依据。国家部委级信息相互撞车矛盾,一方面给经营企业和农户带来困惑,另一方面使国家决策的科学性大打折扣。

统计数据与实际数量差距大。国家统计局作为法定统计部们,每年发布数据应有其权威性,但在近几年,该数据的权威性也越来越受到市场的挑战与业内质疑。如果以1999-2008年为一个期间,计算国内棉花供需平衡,统计数据与实际大相径庭。按照棉花供求平衡公式:当期期末库存=(当期产量+当期进口量+期初库存)-(当其消费量+当期出口量),计算结果为:-913.2(万吨) =(5800万吨+1386万吨+400万吨)-(8396万吨+103.9万吨),但实际情况是,目前国内存在大量的积压库存。

纺纱用棉消费比例计算标准不一,结果悬殊。作为世界纺织大国,纺纱纤维原料除了棉花以外还有化纤品,纺织用棉比例标准一直是棉花用量计算的核心问题,用棉比例变化实际用棉量就会相应变化。国家统计局、纺织协会和国家发改委均有其各自比例和和相差甚远的棉花消费,决策部门采纳任何一个,均会对市场带来完全不同的结果。

(3)宏观调控缺乏长效机制市场化改革以来,我们国家也多次运用棉花宏观调控政策,国内棉花产不足需增发配额,扩大进口数量,当棉花需求疲软时,出台储备政策,但调控的结果总是差强原意,增发配额,扩大进口数量,满足了需求却影响了生产;或是为托市稳价,保护生产者利益进行储备,而生产者却得不到调控的好处。分析原因除了,调控目标缺失、调控依据的数据信息有误以外,调控政策缺乏长效机制,每次政策出台均表现出临时性、零散性和滞后性。调控政策的效果被打折扣。

3.加强我国棉花宏观调控的建议

棉花是我国重要农产品和纺织工业原料,棉花产业发展对我国国民经济发展有着举足轻重的意义。为了保证我国棉花产业的健康稳定发展,国家应明确宏观调控的目标,加大宏观调控力度,保证我国棉花产业健康稳定发展。

3.1棉花产业发展的近期建议

(1)加大棉花储备力度,完善国储棉运行机制。首先应明确收储的目标意义,一是稳定棉花价格,保证棉农收入;二是稳定棉花生产,确保国内棉花安全。鉴于我国棉花经营主体,如农户-流通加工企业-纺织企业市场水平差异,市场信息掌握能力,价格传导时间过程等等,建议2009年棉花收储政策应在棉花收获之前出台。包括售出价格应以籽棉价格形式,收储的规模应以稳定价格力度,可以三个月全国纺纱用棉量发放。真正从保护棉农收益,树立市场信心出发,使国家宏观调控政策真正发挥其积极作用。

(2)尽快出台棉花最低收购价政策。针对今年棉花价格较低、销售不利建议尽快出台棉花最低收购价政策,稳定棉农收益。最低收购价以足以托住市场,抑制下滑标准,参考粮食,如水稻和小麦的最低收购价,参照农户的种植成本,以及国际棉花价格等因素制定。最低收购价的执行载体,一是结合棉花质检体制改革,具备棉花收储资格的,经营状况良好的企业,二是承担国家棉花良种繁育的企业(农业部良种棉繁育场),三是发育相对成熟的棉农合作社等集体承担。所需资金直接由中央财政提供。尽管相比粮食,棉花商品率较高,但是我国是世界上最大的棉花消费国,这几年我国棉花消费量一直在 800-1000万吨左右。如果市场上棉花数量较少,棉花价格就会快速上涨(例如2003年),根本不需要启动最低收购价预案;如果市场上棉花供给量较大,价格较低,国家一旦启动最低收购价,众多的棉花企业、纺织企业等基本的棉花需求决定以最低价收储的棉花数量有限。因此从本质上说,棉花生产资料综合补贴和棉花最低收购价政策除了直接稳定植棉农户收益外,最主要的是可以稳定地方政府和农户保持和发展棉花生产的信心。

(3)坚持棉花进出口关税配额和增发部分的滑准税制度。但是滑准税基准价格(目标)的制定应做到,有利于纺织企业的用棉需求,有利于农户植棉收入的稳定提高,和有利于我国棉花生产的可持续和稳定生产。

(4)鉴于棉花产业链长,政府涉棉管理部门多,应尽快建立部门之间信息联席会议制度,整合市场信息资源,真正建立真实、客观和权威的数据信息系统,提高国家科学决策能力。

3.2棉花产业健康发展长远建议:

总结棉花市场化改革10年来的历程经验教训,建议应尽快立项研究棉花产业发展的长效机制,建立国家宏观调控政策启动机制与国家宏观调控政策预案。确保我国棉花产业稳定、健康与可持续发展。

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